En un hipotético estado federal, el Senado debería erigirse en el órgano de representación territorial de las distintas autonomías, participando junto al Congreso en la promulgación de leyes. De todos los ejemplos de senados que encontramos en países federales, sólo Alemania ejemplifica para nuestros expertos lo que debiera ser un auténtico senado federal, si bien existen modelos que pueden ser aprovechables en otros aspectos. “Un buen sistema podría basar, por ejemplo, su sistema de distribución de competencias en el modelo belga, que define muy claramente aspectos como el lingüístico. También podríamos copiar para nuestro modelo la dinámica de relaciones intergubernamentales de Canadá”, explica Xavier Arbos, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona. Sin embargo, “un Senado propiamente territorial sólo existe en Alemania”, replica el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid, Juan José Solozábal, una cuestión en la que ambos expertos están perfectamente de acuerdo.
“Dentro de las posibilidades, yo me inclino por el modelo alemán en el que las CCAA tienen asignadas escaños – entre 3 y 8 – y estos no los ocupan los senadores elegidos, sino los propios gobiernos autonómicos. De este modo, nos ahorraríamos el coste económico de un Senado porque no hay que pagar a senadores sino como mucho, las dietas de los consejeros autonómicos cuando se reúnen. Este Senado sería el órgano que legislaría junto al Congreso de los Diputados”, explica Xavier Arbos, que considera que las CCAA deberían participar en la formación de las leyes federales, que serían las leyes generales de España.
Frente a este modelo, Juan José Solozábal, que está de acuerdo con que la designación parta de las CCAA, preferiría una composición que partiera de un sistema proporcional corregido o mayoritario reforzado, al estilo del Senado austríaco, donde sus componentes no parten de los Gobiernos regionales sino de los Parlamentos. Este sistema, aún beneficiando al partido mayoritario de cada región, dejaría siempre un hueco para la oposición parlamentaria, de forma que la representación de cada comunidad no tuviera un mismo color en el Senado.
Xavier Arbos también está de acuerdo con la participación de las minorías parlamentarias y en ese sentido, lo que propondría es la participación o la necesidad de legitimación de algunas decisiones políticas de la federación por parte de las Comunidades Autónomas. “Sería un caso similar al de la UE donde no basta con el voto de los ciudadanos, sino que tienen que votar también de forma legítima los Gobiernos que la componen. No sé en qué términos tendría que hacerse esto, pero creo que sería una función a estudiar en ese hipotético estado federal que además sería fundamental para dar garantías a las minorías”, advierte Arbos.
La función del Senado
El modelo propuesto por el constitucionalista catalán es similar al que aparece en el informe de la Fundación Rafael Campalans – el think tank del PSC – de mayo de 2013 ‘Por una reforma constitucional federal’, en cuya redacción participó el propio Arbos. Según este texto, el senado debe ser el órgano que canalice la participación de las CCAA en la aprobación de las leyes que les afecten. Se trataría de seguir a grandes rasgos la experiencia federal alemana modificando tanto su composición actual como sus atribuciones. En concreto, la propuesta de la Fundación Campalans establece un mínimo de tres representantes por CCAA y como funciones, establece la aprobación de leyes que afectan a las CCAA “en paridad con el Congreso”, así como canalizar la comunicación de las comunidades con el estado y facilitar la participación regional en las instituciones y organismos del estado.
“Se plantea un Senado que en materia legislativa sólo intervenga en leyes de participación autonómica, esto es, leyes básicas o principios generales que luego deberán ser desarrollados por cada autonomía. En todo caso, estas leyes serán menos conflictivas si el Senado interviene en su elaboración en igualdad de condiciones que el Congreso y no como ahora, que se limita a elaborar recomendaciones que pueden ser obviadas por la Cámara. Se plantea entonces que el senado se limite a cuestiones autonómicas, lo que quizás es demasiado excesivo, al suponer una gran ruptura respecto a su labor tradicional”, opina Solozábal.